פקודת המיסים (גבייה) - האם רוקנה מתוכנה?

פקודת המיסים (גבייה) - האם רוקנה מתוכנה?

בלזר יגיל, עו"ד ורו"ח; הדר מנג'ם-שוורץ, עו"ד

פסק דין תקדימי ניתן ביום 19.9.07 על ידי כבוד השופט גדעון גינת בבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה, במסגרת תביעה שהגישה רכבת ישראל נגד עיריית חדרה[1]. על אף שלא התבקש, דן בית המשפט באי חוקיות ההליכים המנהליים אשר ננקטים על ידי העיריות מכוח פקודת המיסים (גביה) (להלן:"הפקודה")[2].

הפקודה הינה שריד חקיקה מנדטורי שתכליתו לספק מסלול מינהלי מקביל למסלול השיפוטי עבור רשויות ציבוריות במדינה, המעוניינות להפעיל הליכי גבייה כנגד חייבים.

מכוח הפקודה יכולה הרשות המנהלית הרלוונטית לנקוט בהליכים כנגד ישות משפטית כלשהי אשר לא שילם לה במועד "מס", הכולל על פי סעיף 1 לפקודה את "מס הרכוש העירוני, כל סכומים המגיעים בעד הלוואות זרעים שהילוותה ממשלת ישראל, כל אגרה ארנונה, הלוואה ותשלום אחרים שגבייתם הוכרזה או תוכרז ע"י שר האוצר כגבייה הכפופה לחוק הדן בגביית מסים".

ההליך של גבייה מנהלית מכוח הפקודה הינו חריג לכלל שעל פיו אדם או רשות המעוניינים לתבוע כספים, חייבים בהוכחת טענה זו בפני ערכאה שיפוטית בבחינת "המוציא מחברו עליו הראייה". לעומת זאת - בהליכי הגבייה מכוח הפקודה אין על הרשות הנוקטת בהליכים אלה כל פיקוח מצד גוף שיפוטי כלשהו, בשונה מגביית כספים אשר מגיעים מכוח פסק דין, שאז קיימת מסננת של ערכאה שיפוטית - ההוצאה לפועל והעומד בראשה, אשר מאשרים ומפקחים על הליכי הגבייה.

מאז חקיקת חוק כבוד האדם וחירותו קיימת מעין התנגשות בין הפקודה, הנחשבת לדרקונית, לבין רוח חוק היסוד והוראותיו. הפקודה מאפשרת לרשויות לעקוף את המסננת השיפוטית שנועדה להעמיד את החייב והרשות כשווים, והופכת למעשה את הרשות למחליטה, שופטת ומבצעת.

במקרים רבים, מתוקף הפקודה, הרשות המקומית לדוגמא - אשר קובעת את גובה הארנונה, קובעת גם כי אדם פלוני חייב בסכום מסוים, ונוקטת כנגדו בהליכי גבייה שונים, לעיתים תוך שימוש בחברות גבייה מסחריות. לא אחת קורה כי הרשות המקומית מטילה עיקול על כלי רכב אף מבלי שבעל הרכב יודע על כך...

לא זו אף זו, בהליכי הגבייה מכוח הפקודה אין "שסתומי ביטחון", לעומת סדרי הדין האזרחיים הקובעים כללים ברורים לעניין דרכי ההמצאה של צווים, עיקולים, קריטריונים בדבר הוצאת צו עיכוב יציאה מהארץ, סכומים הפטורים מעיקול וכד'. על פי הפקודה יכולה רשות להחליט כאמור, על הליכי גבייה על פי שיקול דעתה בלבד.

במקרה שלפנינו פנתה העותרת, רכבת ישראל, אל בית המשפט לעניינים מנהליים בעקבות חיוב ארנונה מופרז השנוי במחלוקת, שבגינו הפעילה נגדה עיריית חדרה הליכי גבייה מנהליים.

בפסק דינו קובע כבוד השופט גינת בהאי לישנא:

"במצב דברים רגיל, קיימת איפוא, מסננת שיפוטית כפולה. הן בקביעת קיומו של החוב (על ידי בית המשפט) והן בקביעת דרכי הגביה של החוב (על ידי לשכת ההוצאה לפועל). גביה מינהלית של חוב ארנונה בידי רשות מקומית עוקפת את המסננת השיפוטית.

גביה מינהלית מאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה כי פלוני חייב לה כספים. היא מאפשרת לרשות המקומית להחליט על דעת עצמה אלו הליכי גביה ינקטו כנגד אותו פלוני.

הסמכות המינהלית הוכרה תמיד כחריגה. במקום שבו ניתן לפנות, מבעוד מועד, לבחינה מוקדמת על ידי רשות שיפוטית, אין מקום להפעיל את הסמכות המינהלית"...

מסקנתו של כבוד השופט גינת היא כי יש לתת לסמכות שלטונית, המגבילה זכויות יסוד, פרשנות צרה[3] ככל האפשר. השופט חוזר על העיקרון שחוק אשר חוקק בטרם חקיקת חוקי היסוד יתפרש על פי העקרונות הקבועים בחוקי היסוד[4].

לאחר חקיקתו של חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, רק במקרים חריגים ביותר ורק כאשר "כלו כל הקיצין" רשאית רשות לפנות להליכי הגבייה מכוח הפקודה. רשות אינה יכולה לפנות להליכי גבייה מנהליים כדבר שבשגרה! ואם בכך לא די, מוסיף השופט ומבהיר כי מי שצריך לפנות לערכאות השיפוטיות היא הרשות ולא האזרח, שיצטרך לשאת בהוצאות כבדות מאוד על מנת להיות מיוצג על ידי עורכי דין ובמקרה הצורך אף לשאת בהוצאות הכרוכות על מנת להוציא צו מניעה כנגד פעולות הרשות.

עוד נוסיף כי הטענה של העירייה בדבר העומס הרב שמוטל על בתי המשפט בישראל, מונע מהרשויות לבצע גבייה סבירה ונאותה נשללה מכל וכל וכפי שנאמר על ידי כבוד השופט גינת:

"לא ניתן לעשות שימוש באמירה כללית של נזק בל תקנה לרשויות המקומיות, על מנת להצדיק את הגביה המינהלית וההימנעות מביקורת שיפוטית מוקדמת. המערכת המשפטית נותנת מענה לאלפים המבקשים לגבות חובות. היא נותנת מענה לחברות גדולות וקטנות אשר מגישות עשרות תביעות מדי יום לבתי המשפט השונים. חברות טלפונים, חברות כבלים ולוויין, חברות תקשורת וחברת החשמל, כל אלה מקבלים מענה מבתי המשפט. הם אינם קורסים בשל הצורך לפנות לערכאות השיפוטיות. המערכת המשפטית יכולה לתת מענה גם לרשויות המקומיות. אמת, הדבר מצריך אולי השקעה של מאמץ רב יותר של הרשות המקומית. יהיה עליה להגיש תביעות ולבקש סעדים מתאימים. במשטר חוקתי, ליבראלי, דמוקרטי, זהו הכרח. דרך אחרת אינה אפשרית. האמירה כאילו המערכת המשפטית אינה יכולה להעניק סעד דווקא לרשויות המקומיות, היא אמירה ריקה מתוכן. נקיטה בהליכי גביה מינהליים כברירת מחדל, כדבר שבשיגרה, אינה סבירה".

עובר למתן פסק הדין בבית המשפט לעניינים מנהליים בחיפה, ניתן פסק דין כנגד עיריית פתח תקווה בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב[5]. שם נתבעה עיריית פתח תקווה בעקבות החלטתה לגבות חוב לכאורה של ארנונה, באמצעות הליך של גביה מנהלית. הטענה המרכזית של העותרת, אשר אושרה בפסק הדין, היא טענת התיישנות החוב. הטענה התקבלה משום שלעותרת, לא ניתנה אפשרות לערער בהליך משפטי על החוב שהעירייה טענה לו וקבעה אותו בהליך מינהלי.

רוצה לומר שגם בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, מעניק חשיבות להליך משפטי ראוי, בטרם תבוצע גבייה מנהלית מכוח הפקודה.

פסק דין נוסף שהולך בדרכו של השופט גינת ומחזק את עמדתו, ניתן כחודש לאחר פסק דינו של השופט גינת, בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב[6]. במקרה זה דובר בחברה בעלת חנות בקניון ברעננה, אשר צברה הפסדים וחובות כספיים ולפיכך הפסיקה את פעילותה. החברה הותירה חובות ארנונה לרשות המקומית והרשות מצידה הפנתה לכל אחד מבעלי החברה הודעות והתרעות שבמידה ולא ישולם החוב במלואו יינקטו הליכי גבייה כנגד כל אחד מהבעלים.

כאן נשאלה שאלת החוקיות של הרשות לדרוש מבעל חברה את פירעון חובות הארנונה של החברה, שהינה כידוע גוף משפטי שונה מבעלי החברה, וכן שאלת היקפה של זכות הדרישה, כאמור.

כן נקבע על ידי כבוד השופט ד"ר עודד מודריק:

"בעקרון ניתן לקיים הליכי גביה מנהלית כנגד בעלי השליטה. אולם מקום שבעל השליטה מבקש להתגונן כנגד דרישת התשלום בטענות של עובדה שאינן כלולות בעילות הערר לפי חוק הרשויות המקומיות, מן ההכרח לאפשר לו לערוך טענותיו בהליך שיפוטי ראוי. על כן בנסיבות כאלה אפשר לתבוע את החוב מבעלי השליטה רק בהליך של תביעה אזרחית ולא בהליך גבייה מנהלית".

לאור האמור נתקבלה טענתה של החברה לפיה אין לפעול נגד בלי החברה בהליך מנהלי.

עינינו הרואות כי בתי המשפט, בפסיקות השונות, רואים בחומרה רבה נקיטת הליכים מנהליים מכוח הפקודה כנגד גופים שונים, בנושא חיובי ארנונה, מבלי שאלה יוכלו להתגונן בהליך משפטי ראוי, ובהתאם לעקרונות המשפט בישראל.

יתרה מכך, החלטה אשר ניתנה לפני ימים ספורים בבית משפט השלום בחיפה[7]. העוסקת גם היא בסוגיית הגבייה המנהלית, קובעת, כי רשות המיסים אינה יכולה להרים מסך ההתאגדות במסגרת הליכי גבייה מנהלית, כי אם רק באמצעות פנייה לבית המשפט, אשר רק הוא בעל הסמכות להרים מסך התאגדות.

לסיכום קביעותיהם המעניינות של השופטים השונים, כאמור במאמר זה, ייתכן ומרוקנות את הפקודה מתוכנה.

נזכיר את בג"צ מבע[8] שקבע כי כאשר מתעוררת מחלוקת משפטית בין בעלי דין באשר לפרשנותושל חוק, ואין לפניהם הלכה ברורה ומחייבת בנושא זה מאת בית המשפט העליון, אולם מצויה לפניהם הלכה בנושא זה מאת בית­משפט מחוזי, מותר להם להנחות עצמם באותה הלכה ולראות בה פסיקה עקרונית, המשקפת נאמנה את המצב המשפטי לאשורו.

כולנו תקווה כי כלל הרשויות בישראל תאמצנה את העמדה החדשנית שהובעה בפסיקות האחרונות, המתוארות במאמר זה, ותפסקנה לנקוט פעולות באמצעות הפקודה ותחלנה לפעול בדרכים משפטיות כפי שמקובל במערכת המשפט בישראל.

הציבור מצידו נושא עיניים ומצפה לראות האם בית המשפט העליון, שאליו ערערה עיריית חדרה, ייתן תוקף מחייב לפסק הדין, והאם ירחיב משמעותו גם לגבי הליכי גבייה מנהליים נוספים, כגון דו"חות חניה. ימים יגידו, האם נשאר תוכן לפקודה...

===================

בלזר יגיל, עו"ד ורו"ח ממשרד פורת שגיב ושות'– עורכי דין ונוטריון - לשעבר עוזר המשנה למנהל רשות המיסים ורפרנט מיסוי בינלאומי במחלקה המקצועית של רשות המיסים

הדר מנג'ם-שוורץ, עו"דממשרד פורת שגיב ושות'.

[1]עת"מ (חיפה) 3061/06 רכבת ישראל בע"מ נ' עיריית חדרה, תק-מח 2007(3), 13831

[2]פקודת המיסים (גביה)

[3]בש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 255

[4]בג"צ 5688/92 ש' ויכלבאום נ' שהב"ט, פ"ד מו(2) 812.

[5]עת"מ (תל אביב-יפו) 1006/06 טובה גורפינקל נ' עריית פתח תקווה, פורסם במאגר המשפטי הישראלי, נבו הוצאה לאור בע"מ.

[6]עת"מ (תל אביב-יפו) 1311/07 רובינשטיין צבי ואח' נ' עיריית רעננה, תק-מח 2007(4), 1425

[7]בש"א (חיפה) 12318/07 זייתון תעשיות שמנים בע"מ נ' מדינת ישראל (אגף המכס ומע"מ), תק-של 2007(4), 237

[8]בג"צ 653/83 מבע מוציאים לאור בע"מ נ' סגן נציב מס הכנסה, פ"ד ט(3) 29