ביקורת חקירתית ככלי בהליך החיוב האישי של נושאי משרה ברשויות מקומיות
רז פורת, רו"ח*מיכל גב, רו"ח*
מבוא
"לראש עיר יש יותר אפשרות לשחיתות מאשר לשר או לראש ממשלה. לאף שר או ראש ממשלה אין סמכות כמו שיש לראש עיר בתחומים הרלוונטיים להפעלת שחיתות".
דברים אלו נאמרו על ידי היועץ המשפטי לממשלה, מר מני מזוז, בנאום שנשא בנובמבר 2004.
לדברי מר מזוז, בכוונת מערכות האכיפה להגביר השימוש במנגנון של "חיוב אישי" של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות. מנגנון זה הוכיח את עצמו בשנים האחרונות בעיקר בכל הקשור לתביעות בנושא איכות הסביבה.
הבסיס החוקי
סעיף 189 לצו המועצות המקומיות (א), התשי"א - 1950, דן בנושא הוצאה שאינה חוקית:
"א. השר רשאי לזקוף כל הוצאה שאינה חוקית, או כל חלק ממנה, לחובתו של כל אדם שהוציא אותה או שהרשה להוציא אותה ...
ב.לא נתברר מהחלטותיה של המועצה מי מחבריה הסכים להוצאה פלונית, רואים כל חבר שנוכח בישיבה שבה נתאשרה ההוצאה כאילו נתן את הסכמתו לכך, עד שלא הוכיח היפוכו של דבר. "
הוראות דומות, הקובעות הסמכות להטיל חיוב אישי על נושאי משרה או תפקיד ברשות המקומית בגין הוצאות בלתי חוקית לה היה אחראי, מצויות גם:
1)
בסעיפים 221 ו - 223 לפקודת העיריות (נוסח חדש);
2)
בסעיף 84 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח - 1958.
נכונה הגישה לפיה אין אחידות מלאה בהוראות הדין לעניין חבות אישית בין עירייה, מועצה מקומית ומועצה אזורית, אולם ראוי, כי למען קיומה של שוויוניות בנורמות ציבוריות, תופעל סמכות זו על פי אמות מידה אחידות.
ביסוד הנחיות אלו עומדת התפיסה, לפיה למשרתי ציבור בשלטון המקומי, עובדיםאו נבחרים, הוענקו סמכויות רחבות, על פי דין. לצידן של סמכויות אלו גם חובות, שיעודן להבטיח שיפעלו במסגרת תפקידם כנאמני הציבור, במחויבות ובאחריות, לטובת ציבור שולחיהם. אי מילוי חובות אלו דורשת נקיטת סנקציה אישית, כלפי מי שהפר חובתו.
השימוש בסמכויות החיוב האישי ראוי למען הקפדה על סדרי מינהל תקינים, אולם אל מול התכלית ההרתעתית, קיימת גם תכלית מנוגדת - החשש מפני הרתעת יתר של נבחרי ועובדי ציבור.
בבג"צ 2937/91, טרייסטר נ' שליטא, עמד בית המשפט על האיזון בין התכליות:
"השימוש בסמכות זו חייב, מצד אחד, להיעשות בזהירות, רק לאחר בירור יסודי של העובדות ובהתחשב גם בנסיבות ובאילוצים שבהם פעלו אלו שהוציאו או הרשו את ההוצאה ובשיקול שלא להרתיע מועמדים רציניים ומתאימים מלקבל על עצמם תפקיד ציבורי כפוי טובה. אך מצד שני אל לו לבעל הסמכות לנהוג יתר סלחנות בהפעלת סמכות זו."
בבג"צ 1065/89, גולני נ' שיש, כתב כבוד השופט לוין:
"הוראת חוק זו היא ... מבין החשובות שבפקודת העיריות (נוסח חדש) וראוי גם ראוי שהממונה יעשה שמוש בסמכות המוקנית לו בסעיף זה למען תקוים בקורת יעילה ומועילה על הפעולות הכספיות של הרשות המקומית ולמען הקפדה על סדרי מינהל תקינים."
חוזר מנכ"ל משרד הפנים ממאי 2001 והנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר 8.2000 מיום 23 באוגוסט, 2001
ביום 23 באוגוסט, 2001, פירסם היועץ המשפטי לממשלה את הנחיה מספר 8.2000 (90.007) בנושא חיוב אישי של נושא משרה ברשות מקומית (להלן - "ההנחיה").
במקביל, פורסם חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001, המתייחס לנוהל חיוב אישי של נושאי משרה ברשות מקומית.
תוכנן של ההנחיה והחוזר לעיל דומה ומקביל. מטעמי נוחות, מעתה ואילך נתייחס להנחיה.
ההנחיה קובעת נוהל ואמות מידה להפעלת הסמכות לחיוב אישי.
ההנחיה מגדירה "הוצאה של כדין":
" הוצאה בדרך של התקשרות או בכל דרך אחרת, שבוצעה בחריגה מהוראות הדין, לרבות חריגה מהוראות הדין המהותי, חריגה מדרישות דין שבנוהל או כל חריגה מהדין הפוגמת בתוקפה החוקי של ההוצאה."
ההנחיה מונה דוגמאות לפעולות שייחשבו כהוצאה שלא כדין:
1)
הפרת הכללים הקבועים בדין לעניין תנאים מוקדמים לביצוע התקשרות או פעולה אחרת, בעלת השלכות כספיות:
א)
התקשרות או פעולה ללא אישור המועצה, מקום שהאישור נדרש;
ב)
התקשרות או פעולה ללא אישור שר הפנים, מקום שהאישור נדרש.
2)
התקשרות או פעולה טרם אישור תקציב בלתי רגיל, או מבלי שנערך מכרז, מקום שאלה נדרשים;
3)
מתן הנחה או תמיכה מבלי שהתקבלה על כך החלטה בגופים המוסמכים לכך;
4)
מתן הנחה בחריגות מתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה בארנונה);
5)
מתן תמיכה לגוף שאינו עומד בקריטריונים הקבועים בנוהל למתן תמיכות;
6)
הוצאה שהיא בבחינת תעמולת בחירות אסורה;
7)
הוצאה בעניין שבו הרשות המקומית אינה מוסמכת לפעול.
ככלל, לא יוטל חיוב אישי, אלא על מי שהיה אחראי על ההוצאה הבלתי חוקית, כגון, מי שחתם על מסמכי ההתקשרות או ההוצאה הבלתי חוקיים. במקום בו ההחלטה על ביצוע התקשרות או פעולה כאמור התקבלה על ידי מועצת הרשות, יוטל החיוב האישי על חברי המועצה שנטלו חלק באותה החלטה.
לא יוטל חיוב אישי על מי שהיה אחראי להוצאה, אם יוכיח להנחת דעתו של השר, כי לא ידע, ולא יכול היה לדעת, כי מדובר בהוצאה בלתי חוקית, כגון הסתמכות על חוות דעת מפורשת של היועץ המשפטי של הרשות או של גזבר הרשות, אשר אישרה מראש תקינות הפעולה.
בדוחות השנתיים המוגשים על ידי רואי חשבון, אשר ממנה משרד הפנים לביקורת חשבונותיהן של הרשויות המקומיות, יתבקשו רואי החשבון לפרט הוצאות שהוצאו על ידי הרשות או התקשרויות שהיא צד להן אשר נעשו, למיטב הבנתו, שלא כדין. כמו כן, יפרטו רואי החשבון את זהות החתומים על מסמכי ההתקשרות או ההוצאה, והאחראים לה.
האגף לביקורת רשויות מקומיות במשרד הפנים (להלן - "האגף") מרכז את החומר שמוגש על ידי רואי החשבון, או מתקבל מגורמים אחרים, ומביאו לדיון בועדה, המורכבת מסמנכ"ל תיקצוב ופיתוח במשרד, ראש האגף לביקורת ונציג הלשכה המשפטית (להלן - "הועדה").
לצורך בדיקה ראשונית של מידע מעין זה ואיסוף מידע נוסף, יוכל האגף להסתייע ברואה חשבון או בגורם אחר.
הועדה תבדוק, בבדיקה ראשונית, את החומר שהוגש על ידי רואה החשבון ותחליט מהן ההוצאות, או ההתקשרויות, אשר בוצעו, לכאורה, שלא כדין.
ראש הרשות המקומית, ונושאי המשרה או התפקיד הנוגעים בדבר, יתבקשו להעביר התייחסותם באשר לחוקיות ההוצאה ולנסיבות ביצועה. במקביל, תתבקש התייחסות גם של הממונה על המחוז הרלוונטי.
לאחר קבלת התייחסות הנוגעים בדבר, אם תתקבל בתוך 30 ימים, תבחן הועדה פעם נוספת את ההוצאות הנדונות, בהתחשב בהתייחסות, ותגבש המלצותיה תוך 30 ימים לגבי כל מקרה בו יש, לדעתה, הצדקה להפעיל את הסמכות להטלת חיוב אישי.
במידה שמצאה הועדה שיש, לכאורה, הצדקה להפעלת הסמכות, תאפשר הועדה למי שצפוי, לפי המלצתה, להיות מחויב בחיוב אישי, להשמיע טענותיו בפניה, בכתב או בעל פה.
הועדה תגיש המלצותיה למנכ"ל משרד הפנים, אשר יעביר החומר, בצירוף המלצותיו הוא לשר הפנים.
שר הפנים יחליט האם להפעיל סמכותו לחיוב אישי ואם החליט להפעילה, יקבע את סכום החיוב שיוטל.
המלצות הועדה ומנכ"ל משרד הפנים, והחלטת השר, ישקפו את כלל נסיבות העניין, לרבות השיקולים הבאים:
1)
רמת המודעות לכך שמדובר בהוצאה בלתי חוקית (ביודעין, תוך עצימת עיניים, ברשלנות);
2)
היקף החריגה מהוראות הדין בהן לקתה ההוצאה הבלתי חוקית, משכה ותדירותה;
3)
היקפה הכספי של ההוצאה הבלתי חוקית;
4)
קיומה של נורמה ברורה ממנה חרגה ההוצאה או ההתקשרות.
מאחר שמשרד הפנים מיעט בהפעלת סמכות החיוב האישי עד כה, הוצאה שלא כדין אשר בוצעה טרם מועד נוהל זה, תהווה עילה לחיוב אישי במקרים חריגים בלבד.
הביקורת החקירתית ככלי בהליך הפעלת החיוב האישי
לאחרונה, הרחיב והעמיק משרד הפנים השימוש במנגנון החיוב האישי. משרדנו טיפל במספר תיקים בנושא זה. בחלקם, אף המלצנו להטיל חיוב אישי על נושאי המשרה או התפקיד ברשות המקומית.
מטבע מהותו, מנגנון החיוב האישי מחייב התנהלות זהירה וקפדנית. טרם ההמלצה להטיל חיוב אישי על נושא משרה, יש לבסס תשתית ראייתית מוצקה לכך שההוצאה נכללת בגדר "הוצאה שלא כדין".
הביקורת החקירתית, כהגדרתה: "מניעה, איתור וכימות של מעשי הונאה", תמצא אתגר במקרי "חיוב אישי" מכיוון שבמקרים אלו בא לידי ביטוי השילוב של האיתור והכימות.
למבקר החקירתי יש את הכלים והיכולות לבסס את התשתית הראייתית הנדרשת, במסגרת עריכת הביקורת החקירתית.
כך, יכול המבקר החקירתי לאתר מסמכים או קבצי מחשב, אשר לנושאי תפקיד יש אינטרס להעלימם, מאחר שהם עלולים לשמש נגדם במסגרת הליך החיוב האישי.
בנוסף, חייב המבקר החקירתי להיות עירני למקרי טשטוש ראיות, ולהתגבר עליהם בטכניקות איתור ייחודיות.
בסופו של תהליך, יכולה מעורבותו של המבקר החקירתי אף להוביל לתביעה אזרחית של הרשות כנגד נושא המשרה, במידה והתברר כי הוצאו כספים בדרך של הונאה או תרמית.
הואיל ושמירה על כספי ציבור היא מטרת הביקורת החקירתית במקרים ספציפיים אלו, קיימת חשיבות עליונה לראייה ביקורתית וחקירתית כאחד, בעת בדיקת התנהלותם של נבחרי הציבור והפקידים ברשות המקומית.